Αρχείο

    

Έκθεση της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Οικονομικών και Προϋπολογισμού για το νομοσχέδιο «Ο περί της Δημοσιονομικής Ευθύνης και του Δημοσιονομικού Πλαισίου Νόμος του 2014»

Παρόντες:

Άγγελος Βότσης, αναπλ. πρόεδρος Πάμπος Παπαγεωργίου
Πρόδρομος Προδρόμου Νίκος Νικολαΐδης
Μάριος Μαυρίδης Γιώργος Περδίκης
Μαρία Κυριακού Νίκος Κουτσού
Γιάννος Λαμάρης  

Η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Οικονομικών και Προϋπολογισμού μελέτησε το πιο πάνω νομοσχέδιο σε τρεις συνεδρίες της, που πραγματοποιήθηκαν στις 20 Ιανουαρίου και στις 3 και 10 Φεβρουαρίου 2014. Στα πλαίσια των συνεδριάσεων κλήθηκαν και παρευρέθηκαν ενώπιον της επιτροπής ο Υπουργός Οικονομικών συνοδευόμενος από εκπροσώπους του υπουργείου του, η Γενική Ελεγκτής της Δημοκρατίας, ο Έφορος Εσωτερικού Ελέγχου της Δημοκρατίας και εκπρόσωποι της Νομικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας.

Σκοπός του νόμου που προτείνεται είναι η δημιουργία ενός νομοθετικού πλαισίου, νόμου-ομπρέλα, που να παρέχει το νομικό υπόβαθρο για τις βασικές αρχές διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, περιλαμβανομένου και του καθορισμού των βασικών διαδικασιών διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, καθώς και των αρμοδιοτήτων και ευθυνών των διάφορων παραγόντων του όλου συστήματος.

Σύμφωνα με τα στοιχεία που κατατέθηκαν ενώπιον της επιτροπής, στα πλαίσια της συμφωνίας μεταξύ κυβέρνησης και τρόικας κατά τη σύνταξη του προγράμματος μακροοικονομικής προσαρμογής για τον εξορθολογισμό των δημόσιων οικονομικών και την απάμβλυνση των διαρθρωτικών στρεβλώσεων που ταλανίζουν την κυπριακή οικονομία περιλαμβάνεται και η ανάπτυξη σχεδιασμού για την αναμόρφωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών (ΔΔΟ).

Σημειώνεται ότι η έννοια της ΔΔΟ είναι ευρεία και καλύπτει τις αναγκαίες νομοθετικές, διοικητικές και οργανωτικές διαδικασίες, τους ανθρώπινους πόρους, καθώς και τη χρήση των πληροφοριακών συστημάτων, έτσι ώστε να αξιοποιούνται οι δημόσιοι πόροι αποδοτικά, αποτελεσματικά και με διαφάνεια. Η ΔΔΟ καλύπτει ολόκληρη τη διαδικασία του κύκλου του προϋπολογισμού (κατάρτιση, έγκριση και υλοποίηση) και του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού πλαισίου (ΜΔΠ), καθώς και στοιχεία που βρίσκονται εκτός του κύκλου του προϋπολογισμού και που αφορούν τη διαχείριση του δημόσιου χρέους, τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου, την αξιολόγηση και τη διαχείριση των δημοσιονομικών κινδύνων, καθώς και τη διαχείριση και την αξιολόγηση των δημόσιων επενδύσεων.

Σύμφωνα με τα ίδια στοιχεία, το υφιστάμενο σύστημα παρουσιάζει σημαντικές αδυναμίες και στρεβλώσεις, οι κυριότερες των οποίων εστιάζονται στα ακόλουθα:

1. Ο κρατικός προϋπολογισμός είναι συγκεντρωτικός, χωρίς ευελιξία και επικεντρώνεται στην κατάρτιση παρά στα αποτελέσματα (εισροές αντί εκροές).

2. Ο ετήσιος προϋπολογισμός δε συνδέεται άμεσα με το στρατηγικό πλαίσιο δημοσιονομικής πολιτικής (ΣΠΔΠ), αλλά ούτε και με το ΜΔΠ.

3. Τα ανώτατα όρια που τίθενται ανά υπουργείο είναι ενδεικτικά και όχι δεσμευτικά, με αποτέλεσμα τα υπουργεία να απαιτούν πρόσθετες πιστώσεις και κατ’ επέκταση να παραβιάζουν τα ανώτατα αυτά όρια.

4. Δεν πληρούνται οι βασικές αρχές δημοσιονομικής πειθαρχίας, ο καθορισμός προτεραιοτήτων και αποτελεσματικής κατανομής και χρήσης των πόρων μέσω ενός μεσοπρόθεσμου σχεδιασμού.

5. Παρατηρείται έλλειψη ευελιξίας του μισθολογικού κόστους.

6. Δεν υπάρχει πρόβλεψη για δημοσιονομικούς κινδύνους που προέρχονται από απρόβλεπτα γεγονότα, είτε από πιθανή καταβολή πιστώσεων λόγω παραχωρήσεων κρατικών εγγυήσεων είτε από συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα ή ακόμη και από λανθασμένες μακροοικονομικές προβλέψεις.

7. Το ΜΔΠ δεν αντικατοπτρίζει τους σχεδιασμούς της κυβέρνησης και δεν αντανακλά τους δημοσιονομικούς και τομεακούς στόχους πολιτικής.

8. Παρατηρείται έλλειψη νομοθετικού πλαισίου, αλλά και συστηματικής διαδικασίας για το σχεδιασμό και την αξιολόγηση επενδύσεων στη βάση των βέλτιστων πρακτικών και μεθοδολογιών (κόστους/οφέλους και αξία χρήματος-value for money).

9. Τα υπουργεία δεν ετοιμάζουν στρατηγικό σχεδιασμό, ώστε να παρουσιάζουν τους μεσοπρόθεσμους στόχους τους με τη μορφή επιχειρηματικών σχεδίων.

10. Παρατηρείται έλλειψη επαρκούς ελέγχου και πληροφόρησης για τις δεσμεύσεις δαπανών.

Οι κυριότερες μεταρρυθμίσεις που αναμένεται να επέλθουν μέσω της ανάπτυξης σχεδιασμού για την αναμόρφωση της ΔΔΟ έχουν ως ακολούθως:

1. Μετάβαση προς μια στρατηγική προσέγγιση της δημοσιονομικής πολιτικής και της ετοιμασίας του προϋπολογισμού σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα και με οριζόντια ανάλυση (top down approach). Το ΣΠΔΠ συνδέει τους μεσοπρόθεσμους στόχους πολιτικής με την ετήσια διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού και καθορίζει τους δημοσιονομικούς στόχους και την κυβερνητική πολιτική για την επίτευξη των στόχων αυτών.

2. Εισαγωγή δεσμευτικών ανώτατων ορίων δαπανών και αυστηρή τήρηση των οροφών αυτών, ώστε να επιτευχθούν οι δημοσιονομικοί στόχοι που τίθενται στο ΣΠΔΠ. Στο ΣΠΔΠ τίθενται μεταξύ άλλων τόσο δεσμευτικά συνολικά ανώτατα όρια δαπανών όσο και τομεακά, δηλαδή κατά υπουργείο, για τρία συνεχόμενα έτη, έτσι ώστε να επιτυγχάνονται οι δημοσιονομικοί στόχοι που τίθενται.

3. Παραχωρείται μεγαλύτερη ευελιξία στα υπουργεία να διαχειρίζονται τα κονδύλια του προϋπολογισμού τους, χωρίς την εκ των προτέρων έγκριση του Υπουργού Οικονομικών, στα πλαίσια των οροφών του προϋπολογισμού τους.

4. Καθορισμός από τα υπουργεία (κάθετη ανάλυση-bottom up approach) ολοκληρωμένων προτάσεων που να καθορίζουν τους μεσοπρόθεσμους στόχους πολιτικής τους με τη μορφή επιχειρηματικών σχεδίων.

5. Εισαγωγή διαδικασίας αξιολόγησης και επιλογής δημόσιων αναπτυξιακών έργων και σχεδίων σύμφωνα με τις βέλτιστες πρακτικές και μεθοδολογίες.

6. Προσδιορισμός των δημοσιονομικών κινδύνων και εισαγωγή συστηματικής αξιολόγησης και διαχείρισής τους με περίληψη στον προϋπολογισμό ανάλογων πιστώσεων.

7. Ενίσχυση του ελέγχου ανάληψης υποχρεώσεων, ώστε να υπάρχει ισχυρός προτιμολογιακός έλεγχος όσον αφορά την ύπαρξη διαθέσιμων πιστώσεων στον προϋπολογισμό, για να εκτελεστούν οι παραγγελίες/δεσμεύσεις/υποχρεώσεις.

Σημειώνεται ότι οι πιο πάνω μεταρρυθμίσεις κρίνονται απαραίτητες, αφού αναμένεται να εκσυγχρονίσουν τον τρόπο κατάρτισης και υλοποίησης του προϋπολογισμού και επιδιώκουν να καταστήσουν την κρατική μηχανή αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη.

Οι μεταρρυθμίσεις αυτές θα εφαρμοστούν σταδιακά με χρονικό ορίζοντα πέντε περίπου χρόνων και στη βάση ενός συγκεκριμένου και προκαθορισμένου χρονοδιαγράμματος, ώστε όλοι οι εμπλεκόμενοι φορείς να αποκτήσουν τις αναγκαίες δεξιότητες, για να εκπληρώσουν τις νέες αρμοδιότητές τους σύμφωνα με την εκσυγχρονισμένη ΔΔΟ.

Σύμφωνα με την εισηγητική έκθεση που συνοδεύει το νομοσχέδιο, η δημιουργία ξεκάθαρης και στενής σχέσης μεταξύ της εφαρμογής του προτεινόμενου νόμου και της γενικότερης στρατηγικής αναμόρφωσης της ΔΔΟ είναι σημαντική, καθότι ο νόμος-ομπρέλα ενδυναμώνει τη ΔΔΟ, αφού καθορίζει ένα ευρύ πλαίσιο δημοσιονομικών κανόνων για δημοσιονομική πειθαρχία και διαφάνεια στη βάση των βέλτιστων πρακτικών. Οι προτεινόμενες διατάξεις του νόμου-ομπρέλα εισάγουν σύγχρονες αρχές κατάρτισης του προϋπολογισμού και δημοσιονομικής διαφάνειας.

Ο προτεινόμενος νόμος καλύπτει το όλο θεσμικό πλαίσιο της δημοσιονομικής πολιτικής, επιλαμβάνεται των γενικών αρχών των βέλτιστων πρακτικών διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, ενσωματώνει όλες τις βασικές δημοσιονομικές νομοθετικές ρυθμίσεις, συμπληρώνει υφιστάμενες και εισάγει νέες.

Με τον προτεινόμενο νόμο σκοπείται ο καθορισμός ολόκληρης της διαδικασίας του κύκλου του προϋπολογισμού και του ΜΔΠ (ετοιμασία, έγκριση, υλοποίηση), καθώς και ρυθμίσεων που αφορούν τη διαχείριση του δημόσιου χρέους, την αξιολόγηση και τη διαχείριση των δημοσιονομικών κινδύνων, τα έσοδα του προϋπολογισμού, περιλαμβανομένων και των εσόδων από την αξιοποίηση των υδρογονανθράκων, καθώς και τη διαχείριση και την αξιολόγηση των δημόσιων επενδύσεων. Παράλληλα, με το ίδιο νομοσχέδιο καλύπτεται επίσης η διαχείριση των οικονομικών των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης, των οντοτήτων της γενικής κυβέρνησης και των κρατικών επιχειρήσεων και οργανισμών.

Περαιτέρω, στο ίδιο σχέδιο νόμου καθορίζονται οι ευθύνες των θεσμικών οργάνων που σχετίζονται άμεσα με τη ΔΔΟ (όπως του Υπουργικού Συμβουλίου, του Υπουργού Οικονομικών, των επικεφαλής των υπουργείων και των υπηρεσιών, του Γενικού Λογιστή της Δημοκρατίας, του επικεφαλής του Γραφείου Διαχείρισης Δημόσιου Χρέους, του Γενικού Ελεγκτή της Δημοκρατίας, του Δημοσιονομικού Συμβουλίου, της Βουλής των Αντιπροσώπων) και ενσωματώνονται κατάλληλες μεταβατικές διατάξεις, που θα μπορούν μελλοντικά να λειτουργήσουν ως κατευθυντήρια πλαίσια για την εφαρμογή αλλαγών στο σύστημα διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών.

Επιπρόσθετα, με τον προτεινόμενο νόμο συστήνεται η δημιουργία ανεξάρτητου δημοσιονομικού συμβουλίου, όπως απαιτείται από την Ευρωπαϊκή Ένωση, σύμφωνα με τις νέες νομοθετικές πράξεις, γνωστές ως “πακέτο των δύο” (two-pack), οι αρμοδιότητες του οποίου θα είναι μεταξύ άλλων:

1. η παροχή αξιολόγησης των μακροοικονομικών και δημοσιονομικών προβλέψεων και

2. η παροχή εκτιμήσεων για τη δημοσιονομική πολιτική της κυβέρνησης μέσω της εκ των προτέρων αξιολόγησης των δημοσιονομικών προβλέψεων και της εκ των υστέρων αξιολόγησης των δημοσιονομικών αποτελεσμάτων.

Πέραν των πιο πάνω, με τον προτεινόμενο νόμο καθορίζονται οι βέλτιστες πρακτικές αξιολόγησης και διαδικασίας επιλογής αναπτυξιακών έργων, καθώς και οι βέλτιστες πρακτικές για τη διαχείριση των εσόδων από φυσικούς πόρους κατά τρόπο διαφανή και επαρκή και δημιουργείται σε κάθε οικονομικό φορέα μονάδα εσωτερικού ελέγχου.

Τέλος, σημειώνεται ότι ο νόμος-ομπρέλα αποτελεί μνημονιακό μέτρο (μέτρο 3.3) και, σύμφωνα με τα χρονοδιαγράμματα που καθορίστηκαν, πρέπει να τύχει εφαρμογής στις αρχές του 2014.

Σημειώνεται περαιτέρω ότι στα πλαίσια της περαιτέρω εξέτασης του νομοσχεδίου από την επιτροπή παρατηρήθηκε ότι ορισμένες από τις πρόνοιές του χρήζουν αναθεώρησης, καθότι αυτές ενδεχομένως να είναι πρακτικά ανεφάρμοστες.

Συναφώς, σύμφωνα με τις υποδείξεις της επιτροπής, το αρμόδιο υπουργείο σε συνεννόηση με τους εκπροσώπους της Νομικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας, καθώς και με άλλους εμπλεκόμενους φορείς υπέβαλε στην επιτροπή αναθεωρημένο κείμενο, στο οποίο αναδιατυπώνονται ορισμένες από τις πρόνοιες του νομοσχεδίου.

Η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Οικονομικών και Προϋπολογισμού, αφού διεξήλθε τις επιμέρους πρόνοιες του νομοσχεδίου και λαμβάνοντας υπόψη όλα όσα τέθηκαν ενώπιόν της, διαμόρφωσε τις ακόλουθες θέσεις:

1. Ο αναπληρωτής πρόεδρος της επιτροπής βουλευτής του Δημοκρατικού Κόμματος και τα μέλη της επιτροπής βουλευτές της κοινοβουλευτικής ομάδας του Δημοκρατικού Συναγερμού τάσσονται υπέρ της ψήφισης του νομοσχεδίου σε νόμο, αφού γίνουν οι απαραίτητες τροποποιήσεις σύμφωνα με τα πιο πάνω.

2. Τα μέλη της επιτροπής βουλευτές της κοινοβουλευτικής ομάδας ΑΚΕΛ-Αριστερά-Νέες Δυνάμεις, το μέλος της βουλευτής του Κινήματος Σοσιαλδημοκρατών ΕΔΕΚ, το μέλος της βουλευτής του Κινήματος Οικολόγων Περιβαλλοντιστών, καθώς και το μέλος της βουλευτής κ. Νίκος Κουτσού εκπροσωπώντας τη Συμμαχία Πολιτών επιφυλάχθηκαν να τοποθετηθούν κατά τη συζήτηση του θέματος στην ολομέλεια του σώματος.

Υπό το φως των πιο πάνω, η παρούσα έκθεση κατατίθεται στην ολομέλεια της Βουλής για τη λήψη τελικής απόφασης.

 

 

11 Φεβρουαρίου 2014

 

     

    

     © Copyright 2000.  Η Βουλή των Αντιπροσώπων