Αρχείο

    

Έκθεση της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Νομικών για το νομοσχέδιο «Ο περί του Νομικού Πλαισίου για τις Ηλεκτρονικές Υπογραφές καθώς και για Συναφή Θέματα (Τροποποιητικός) Νόμος του 2011»

Παρόντες:

Ιωνάς Νικολάου, πρόεδρος  Γιώργος Λουκαΐδης
Τάσος Μητσόπουλος Αντώνης Αντωνίου
Άριστος Δαμιανού  

Η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Νομικών μελέτησε το πιο πάνω νομοσχέδιο σε αριθμό συνεδριάσεών της, που πραγματοποιήθηκαν στο χρονικό διάστημα μεταξύ της 11ης Ιανουαρίου και της 23ης Μαΐου 2012. Στα πλαίσια των συνεδριάσεων αυτών, κλήθηκαν και παρευρέθηκαν ενώπιον της επιτροπής εκπρόσωποι του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων, του Τμήματος Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών (ΤΗΕ) του ίδιου υπουργείου, του Υπουργείου Οικονομικών, του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού, του Υπουργείου Δικαιοσύνης και Δημοσίας Τάξεως, του Γραφείου του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, της Μονάδας Καταπολέμησης Αδικημάτων Συγκάλυψης (ΜΟΚΑΣ), της αστυνομίας, του Παγκύπριου Δικηγορικού Συλλόγου, του ΚΕΒΕ, του Συνδέσμου Τραπεζών Κύπρου, της Κεντρικής Τράπεζας της Κύπρου, καθώς και ο Επίτροπος Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα.

Σκοπός του νομοσχεδίου είναι η τροποποίηση του περί του Νομικού Πλαισίου για τις Ηλεκτρονικές Υπογραφές καθώς και για Συναφή Θέματα Νόμου, έτσι ώστε να βελτιωθούν ορισμένες από τις διατάξεις του και να καταστεί αποτελεσματικότερο το νομικό πλαίσιο εναρμόνισης με τις διατάξεις της Οδηγίας 1999/93/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13ης Δεκεμβρίου 1999 σχετικά με το κοινό κοινοτικό πλαίσιο για ηλεκτρονικές υπογραφές.

Σύμφωνα με τα στοιχεία που τέθηκαν ενώπιον της επιτροπής, αρμόδια αρχή για την εφαρμογή του πλαισίου για τις ηλεκτρονικές υπογραφές είναι ο διευθυντής του ΤΗΕ του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων. Το ΤΗΕ, εντοπίζοντας τις αδυναμίες και τις ελλείψεις από την εφαρμογή της σχετικής νομοθεσίας, εισηγήθηκε τις προτεινόμενες τροποποιήσεις, ώστε να ρυθμιστεί με ορθότερο τρόπο το νομοθετικό πλαίσιο για τη χρήση και τη νομική αναγνώριση των ηλεκτρονικών υπογραφών.

Περαιτέρω, σύμφωνα με τα ίδια στοιχεία, εφόσον το τροποποιητικό νομοσχέδιο ψηφιστεί σε νόμο από τη Βουλή, ο διευθυντής του ΤΗΕ προτίθεται να προχωρήσει σε έκδοση διατάγματος που θα ρυθμίζει το πλαίσιο αδειοδότησης των εγκεκριμένων παροχέων υπηρεσιών πιστοποίησης, οι οποίοι θα εκδίδουν αναγνωρισμένα πιστοποιητικά τα οποία θα χρησιμοποιούνται από τους κατόχους τους για την παραγωγή ηλεκτρονικής υπογραφής η οποία θα επέχει θέση ιδιόχειρης υπογραφής.

Ειδικότερα, στο νομοσχέδιο όπως αυτό κατατέθηκε διαλαμβάνονται πρόνοιες που αφορούν κυρίως τα ακόλουθα:

1. Τις έννομες συνέπειες των ηλεκτρονικών υπογραφών, ώστε να ρυθμίζονται οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η ηλεκτρονική υπογραφή εκδόθηκε από μη εξουσιοδοτημένο παροχέα υπηρεσιών πιστοποίησης.

2. Την επέκταση των αρμοδιοτήτων και εξουσιών της αρμόδιας αρχής, ώστε να έχει το δικαίωμα να εκδίδει διατάγματα τόσο για την εφαρμογή του υπό τροποποίηση νόμου όσο και για την εφαρμογή κανονισμών ή αποφάσεων ή άλλων πράξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αφορούν θέματα ηλεκτρονικών υπογραφών.

3. Την εξουσία της αρμόδιας αρχής για επιβολή διοικητικού προστίμου μέσω κανονισμών ή διαταγμάτων λόγω παράβασης ή μη συμμόρφωσης με τις διατάξεις του εν λόγω νόμου ή των κανονισμών ή διαταγμάτων που εκδίδονται δυνάμει αυτού ή παράβασης ή μη συμμόρφωσης με διατάξεις κανονισμών ή αποφάσεων ή άλλων πράξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης οι οποίες αφορούν ηλεκτρονικές υπογραφές ή παράβασης ή μη συμμόρφωσης με τους όρους, τις προϋποθέσεις ή τους περιορισμούς οποιασδήποτε εξουσιοδότησης.

4. Την εξουσία της αρμόδιας αρχής να ζητά από οποιοδήποτε πρόσωπο την παροχή πληροφοριών, περιλαμβανομένων πληροφοριών οικονομικής φύσης, για σκοπούς άσκησης των αρμοδιοτήτων της και εκτέλεσης των καθηκόντων της.

5. Την άσκηση ποινικής δίωξης μόνο κατόπιν συναίνεσης του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας.

Στο στάδιο της εκτενούς μελέτης των προνοιών του νομοσχεδίου την επιτροπή απασχόλησαν μεταξύ άλλων τα πιο κάτω ζητήματα:

1. Κατά πόσο προκύπτει η ανάγκη τροποποίησης του δικαίου της απόδειξης, ώστε στην έννοια του όρου “έγγραφο” να περιλαμβάνεται και το ηλεκτρονικό, καθώς και κατά πόσο θα είναι εφικτή η απόδειξη των αδικημάτων που προβλέπονται στον προτεινόμενο νόμο.

2. Κατά πόσο θα ισχύει η ηλεκτρονική υπογραφή στις δημόσιες προσφορές.

3. Κατά πόσο η Οδηγία 1999/93/ΕΚ επηρεάζει τις απαιτήσεις του κυπριακού δικαίου ως προς τον τύπο για την έγκυρη θέσπιση πράξης ιδιωτικού δικαίου, όπως για παράδειγμα για την εγκυρότητα μιας διαθήκης απαιτείται αυτή να είναι γραπτή και να υπογράφεται ταυτόχρονα από το διαθέτη και δύο τουλάχιστον μάρτυρες στην παρουσία αλλήλων.

4. Κατά πόσο η επιλογή χρήσης της ηλεκτρονικής υπογραφής από το ένα συμβαλλόμενο μέρος συνεπάγεται υποχρέωση αποδοχής της από τον αντισυμβαλλόμενο.

Ο εκπρόσωπος του Γραφείου του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας σε σχέση με τα πιο πάνω ζητήματα κατέθεσε εμπεριστατωμένα τόσο γραπτώς όσο και προφορικά μεταξύ άλλων τα ακόλουθα:

1. Στον περί Αποδείξεως Νόμο ως “έγγραφο” ορίζεται οτιδήποτε επί του οποίου καταγράφεται ή αποτυπώνεται οποιαδήποτε πληροφορία ή παράσταση οποιουδήποτε είδους. Σύμφωνα με τον ίδιο, η ευρύτητα του ορισμού είναι τέτοια, ώστε να περιλαμβάνει και το ηλεκτρονικό έγγραφο.

Περαιτέρω, ο ίδιος διαβίβασε στην επιτροπή τη θέση του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, σύμφωνα με την οποία τα ποινικά αδικήματα που προβλέπονται στο νομοσχέδιο μπορούν να αποδειχθούν με μαρτυρικό υλικό το οποίο είναι αποδεκτό βάσει του υφιστάμενου περί Αποδείξεως Νόμου, γι’ αυτό και δεν κρίνεται σκόπιμη οποιαδήποτε τροποποίηση του εν λόγω νόμου.

2. Καθόσον αφορά την ισχύ της ηλεκτρονικής υπογραφής στις δημόσιες προσφορές, επισημαίνεται πως, παρ’ όλο που η υφιστάμενη νομοθεσία δε ρυθμίζει σε ποιες περιπτώσεις ακριβώς χρησιμοποιείται η ηλεκτρονική υπογραφή, στη σκέψη (19) του προοιμίου της Οδηγίας αναφέρεται ρητά ότι οι ηλεκτρονικές υπογραφές χρησιμοποιούνται στις δημόσιες συμβάσεις και το έννομο αποτέλεσμά τους επιτυγχάνεται μέσω του άρθρου 4 της υφιστάμενης νομοθεσίας, το οποίο ενσωματώνει το άρθρο 5 της Οδηγίας που ρυθμίζει τις έννομες συνέπειες της ηλεκτρονικής υπογραφής. Περαιτέρω, επισημαίνεται πως η σκέψη (19) του προοιμίου δεν αντανακλάται σε ουσιαστική διάταξη της Οδηγίας και κατ’ επέκταση του ημεδαπού νόμου ούτε φαίνεται να συγκρούεται με ουσιαστική διάταξη της Οδηγίας.

3. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε έκθεσή της ως προς την ερμηνεία της Οδηγίας 1999/93/ΕΚ εξέφρασε την άποψη ότι η Οδηγία αυτή δεν αφορά τη σύναψη και την εγκυρότητα συμβάσεων ή άλλων υποχρεώσεων που προβλέπονται από την εθνική ή την κοινοτική νομοθεσία ως προς τη μορφή των συμβάσεων. Επίσης, η Οδηγία δεν επηρεάζει κανόνες και περιορισμούς που αναφέρονται στη χρήση εγγράφων που προβλέπονται στην εθνική ή την κοινοτική νομοθεσία. Κατά συνέπεια, η Οδηγία δεν επηρεάζει εθνικές διατάξεις που π.χ. απαιτούν να χρησιμοποιούνται έγγραφα σε χαρτί για συγκεκριμένους τύπους συμβάσεων.

Τα πιο πάνω καταδεικνύουν ότι οι διατάξεις της εν λόγω Οδηγίας δεν επηρεάζουν τις απαιτήσεις του κυπριακού δικαίου ως προς τον έγκυρο τύπο πράξεων ιδιωτικού δικαίου, όταν αυτές οι πράξεις δε γίνονται ηλεκτρονικά. Συνεπώς, η απαίτηση που περιλαμβάνεται στον περί Διαθηκών και Διαδοχής Νόμο για γραπτή διαθήκη η οποία να υπογράφεται στη φυσική παρουσία διαθέτη και μαρτύρων παραμένει εφαρμοστέα, καθότι τα πεδία εφαρμογής της Οδηγίας και του ισχύοντος εναρμονιστικού νόμου ρητά προβλέπουν ότι δεν καλύπτουν και άρα δε θίγουν τέτοιες απαιτήσεις.

4. Οι διατάξεις της Οδηγίας 1999/93/ΕΚ δεν παρέχουν το δικαίωμα σε συμβαλλόμενο πρόσωπο να επιβάλει στον αντισυμβαλλόμενό του την ηλεκτρονική του υπογραφή και γενικότερα την ηλεκτρονική μορφή μιας σύμβασης, λόγω του ότι η Οδηγία απλώς ορίζει τις νομικές συνέπειες της ηλεκτρονικής υπογραφής, όταν η υπογραφή αυτή χρησιμοποιηθεί, χωρίς να ρυθμίζει το πότε χρησιμοποιείται και συνεπώς χωρίς να εξουσιοδοτεί τη χρήση και να επιβάλλει την αποδοχή της από τον αντισυμβαλλόμενο. Η εν λόγω Οδηγία δε ρυθμίζει τις ηλεκτρονικές συμβάσεις γενικά και άρα δεν επιβάλλει τη χρήση τους σε αντισυμβαλλόμενο. Το άρθρο 9 της Οδηγίας 2000/31/ΕΚ, που ρυθμίζει τις ηλεκτρονικές υπογραφές, τις καθιστά κατά κανόνα επιτρεπτές, που σημαίνει ότι η χρήση τους επαφίεται στην κοινή βούληση όλων των συμβαλλομένων.

Ειδικότερα, όσον αφορά τις ηλεκτρονικές υπογραφές, η Οδηγία 1999/93/ΕΚ δεν παρέχει σε ιδιώτη το μονομερές δικαίωμα να τη χρησιμοποιήσει και δεν επιβάλλει στον αντισυμβαλλόμενό του την υποχρέωση να την αποδεχθεί, αλλά αντίθετα αφήνει την περιστασιακή της χρήση να ρυθμιστεί από το ημεδαπό δίκαιο.

Σύμφωνα με το ημεδαπό δίκαιο, με εξαίρεση τις περιπτώσεις όπου υπάρχει απαίτηση για έγγραφη πράξη και υπογραφή, η χρήση της ηλεκτρονικής σύμβασης γενικά και της ηλεκτρονικής υπογραφής ειδικά είναι δυνητική, δηλαδή επαφίεται στην κοινή βούληση όλων των συμβαλλομένων. Αυτό απορρέει γενικά από τη συνταγματικά κατοχυρωμένη ελευθερία του συμβάλλεσθαι και ειδικά από το νόμο 156(Ι) του 2004, που ενσωματώνει το προαναφερθέν άρθρο 9 της Οδηγίας 2000/31/ΕΚ. Μόνο όταν η ηλεκτρονική υπογραφή χρησιμοποιείται με την κοινή βούληση των συμβαλλομένων, επιβάλλεται η αναγνώρισή της έναντι οποιουδήποτε τρίτου.

Σημειώνεται ότι αρμόδιος λειτουργός της Ευρωπαϊκής Επιτροπής επιβεβαίωσε γραπτώς στο ΤΗΕ ότι η Οδηγία 1999/93/ΕΚ δεν επιβάλλει την υποχρέωση αποδοχής της ηλεκτρονικής υπογραφής.

Περαιτέρω, ο εκπρόσωπος του Γραφείου του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας επισήμανε στην επιτροπή ότι, σε περίπτωση που αυτή επιθυμεί την προσθήκη σχετικής διάταξης που να υποχρεώνει σε αποδοχή της ηλεκτρονικής υπογραφής, όταν ο ένας από τους συμβαλλόμενους επιλέξει να τη χρησιμοποιήσει αντί της έγγραφης υπογραφής, παρ’ όλο που κάτι τέτοιο δεν επιβάλλεται από την Οδηγία, πρέπει, τηρουμένων των διατάξεων του συντάγματος που κατοχυρώνουν το δικαίωμα του συμβάλλεσθαι ελευθέρως, να εξεταστεί:

1. κατά πόσο μια τέτοια διάταξη συνιστά γενική αρχή του δικαίου των συμβάσεων και

2. κατά πόσο αποσκοπεί στην υλοποίηση συγκεκριμένου δημόσιου συμφέροντος κατά τρόπο αναλογικό.

Ο ίδιος εκπρόσωπος εξέφρασε προκαταρκτικά την άποψη ότι τέτοια ρύθμιση δε συνιστά μέρος του γενικού δικαίου των συμβάσεων ούτε φαίνεται να εξυπηρετεί πρόδηλο δημόσιο σκοπό και μάλιστα κατά τρόπο αναλογικό. Σημειώνεται ότι σε μεταγενέστερο στάδιο ο ίδιος διαβίβασε στην επιτροπή τη θέση του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας για το θέμα αυτό, σύμφωνα με την οποία είναι συνταγματικά προβληματική η επιβολή τέτοιας υποχρέωσης.

Στα πλαίσια της περαιτέρω μελέτης του νομοσχεδίου, την επιτροπή απασχόλησαν μεταξύ άλλων τα ακόλουθα:

1. Οι διατάξεις του νομοσχεδίου με τις οποίες παρέχεται εξουσία στην αρμόδια αρχή αφενός να διευρύνει από μόνη της τις εξουσίες της μέσω διαταγμάτων και αφετέρου να επιβάλλει διοικητικό πρόστιμο, σύμφωνα με τον τρόπο που θα καθορίζεται σε κανονισμούς ή διατάγματα.

Ειδικότερα, η επιτροπή εξέφρασε τον προβληματισμό κατά πόσο είναι ορθό τέτοια ζητήματα να αφήνονται στη διακριτική ευχέρεια ενός διοικητικού οργάνου, παρέχοντας σ’ αυτό την εξουσία να επιλέγει να τα ρυθμίζει είτε με διατάγματα που εκδίδει το ίδιο είτε με κανονισμούς που εκδίδονται από το Υπουργικό Συμβούλιο και εγκρίνονται από τη Βουλή.

Λαμβάνοντας υπόψη τον πιο πάνω προβληματισμό, η εκπρόσωπος του ΤΗΕ, σε συνεργασία με τον εκπρόσωπο του Γραφείου του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, διαμόρφωσε το κείμενο του νομοσχεδίου, ώστε αφενός η αρμόδια αρχή να μη δύναται να διευρύνει από μόνη της τις εξουσίες της και αφετέρου η επιβολή διοικητικού προστίμου να γίνεται με βάση καθορισμένη από το νόμο διαδικασία.

2. Οι διατάξεις του νομοσχεδίου σύμφωνα με τις οποίες η αρμόδια αρχή έχει εξουσία να επιβάλλει πρόστιμο λόγω μη συμμόρφωσης με διατάξεις κανονισμών, αποφάσεων ή άλλων πράξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αφορούν ηλεκτρονικές υπογραφές, καθώς και η εξουσία της αρμόδιας αρχής για έκδοση διαταγμάτων προς εφαρμογή κανονισμών ή αποφάσεων ή άλλων πράξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αφορούν θέματα ηλεκτρονικών υπογραφών.

Ειδικότερα, υπήρξε προβληματισμός κατά πόσο είναι ορθό να επιβάλλεται τόσο δραστικά η άμεση εφαρμογή στο ημεδαπό δίκαιο όλων των αναφερόμενων πιο πάνω πράξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεδομένου ότι το περιεχόμενο των ρυθμίσεών τους δεν ενσωματώνεται στην εθνική νομοθεσία, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των ευρωπαϊκών Οδηγιών, και κατά συνέπεια δεν καθίσταται εύκολα γνωστή στον καθένα η υποχρέωση συμμόρφωσης προς τις εν λόγω πράξεις.

Για το ζήτημα αυτό ο εκπρόσωπος του Γραφείου του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας ανέφερε στην επιτροπή ότι οι κανονισμοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν άμεση εφαρμογή, γι’ αυτό και δεν πρέπει να διαγραφεί οποιαδήποτε αναφορά τους στις σχετικές διατάξεις του νομοσχεδίου. Περαιτέρω, σύμφωνα με τον ίδιο, οι αποφάσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης είτε απευθύνονται σε όλα τα κράτη μέλη είτε σε συγκεκριμένο κράτος μέλος είτε σε συγκεκριμένο ιδιώτη, είναι νομικά δεσμευτικές και έχουν άμεση εφαρμογή. Επιπλέον, ο ίδιος συμφώνησε όπως διαγραφεί από το νομοσχέδιο η αναφορά σε “άλλες πράξεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης”. Γι’ αυτό, με τη σύμφωνη γνώμη της εκπροσώπου του ΤΗΕ, διαμορφώθηκε περαιτέρω το κείμενο του νομοσχεδίου, ώστε να καθοριστεί ότι η εξουσία της αρμόδιας αρχής να επιβάλλει πρόστιμο και να εκδίδει διατάγματα θα καλύπτει μόνο κανονισμούς ή αποφάσεις άμεσης εφαρμογής της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αφορούν ηλεκτρονικές υπογραφές.

Περαιτέρω, η επιτροπή επέφερε στο διαμορφωμένο σύμφωνα με τα πιο πάνω κείμενο του νομοσχεδίου επιπρόσθετες τροποποιήσεις νομοτεχνικής φύσεως, με σκοπό τη βελτίωση της διατύπωσης των διατάξεών του.

Υπό το φως των πιο πάνω, η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Νομικών διαμόρφωσε τις ακόλουθες θέσεις:

1. Ο πρόεδρος και το μέλος της βουλευτές της κοινοβουλευτικής ομάδας του Δημοκρατικού Συναγερμού εισηγούνται στην ολομέλεια της Βουλής την ψήφιση του νομοσχεδίου σε νόμο όπως αυτό έχει τελικά διαμορφωθεί στη βάση των πιο πάνω, αφού τροποποιηθεί ο τίτλος του, ώστε να αναφέρεται ως «Ο περί του Νομικού Πλαισίου για τις Ηλεκτρονικές Υπογραφές καθώς και για Συναφή Θέματα (Τροποποιητικός) Νόμος του 2012».

2. Τα μέλη της επιτροπής βουλευτές των κοινοβουλευτικών ομάδων ΑΚΕΛ-Αριστερά-Νέες Δυνάμεις και του Δημοκρατικού Κόμματος επιφυλάχθηκαν να τοποθετηθούν κατά τη συζήτηση του νομοσχεδίου στην ολομέλεια του σώματος.

Συναφώς, η επιτροπή υποβάλλει την παρούσα έκθεσή της στο σώμα για συζήτηση και λήψη τελικής απόφασης απ’ αυτό.

  12 Ιουνίου 2012

 

     

    

     © Copyright 2000.  Η Βουλή των Αντιπροσώπων